사회복지정책론 - 복지국가의 정의와 유형

복지국가의 정의  

∙ 복지국가가 국제적인 용어로 통용되면서 그 의미는 더욱 혼란스러워졌음

 

∙ 왜냐하면 나라별로 사회복지제도를 둘러싼 정치상황, 발전과정, 문화적 배경뿐만 아니라 재정 및 운영방식도 서로 달랐고, 복지국가의 본질과 목표에 대한 생각도 서로 달랐기 때문임

 

∙ 현재 복지국가에 대한 완벽한 정의는 없음

 

∙ 복지국가를 좁게는 정부의 사회복지정책을 지칭하기도 하고, 정치체제 또는 전체 사회(자본주의 체제와 사회주의 체제가 혼합된 국가)와 동일시하기도 함

 

∙ 이를 감안하여 Lowe(1993)는 실용주의적 입장에서 복지국가를 세 가지 측면으로 정의

 

∙ 첫째, 복지국가는 좁게는 사회서비스를, 넓게는 시민의 복지를 위해 정부가 제공하는 모든 사회·경제적 서비스를 의미

 

∙ 둘째, 연대기적으로(chronologically) 정의할 수도 있으며 이 경우 복지국가는 1940년대의 창조물이라고 할 수 있음

 

∙ 1940년대 산업국가들은 대부분 정부정책을 획기적으로 변화시켰는데, 국가와 시민 간의 관계를 전혀 다른 각도에서 보기 시작하였음.

∙ 이는 베버리지 보고서에 가장 잘 반영되어 있으며, 베버리지 보고서는 역사상 처음으로 모든 시민을‘요람에서 무덤까지(from cradle to grave)’ 보장하였음.

∙ 이 신문기사 제목은 국가가 이전까지는 부자들만의 특권이었던 자유를 모든 이에게 부여하고 또 가난의 공포로부터 해방시켜 준다는 것을 의미.

 

∙ 셋째, 기능 즉, 이러한 새로운 실체의 핵심기능은 무엇인가라는 것임

 

∙ Briggs는 “복지국가는 적어도 세 가지 방향에서 시장의 힘을 교정하려는 노력을 담고 있다.”라고 복지국가를 정의하였음

 

∙ 세 가지 방향은 첫째는 개인과 가족에게 노동이나 재산의 시장가치에 관계없이 최저소득을 보장하는 것, 둘째는 개인과 가족이 사회적 위험(예컨대 질병, 노령, 실업 등)을 극복할 수 있도록 함으로써 비보장의 범위를 줄이는 것, 셋째는 모든 시민이 지위와 계급과는 무관하게 합의된 사회서비스를 향유하게 최선의 기준을 제공하는 것

 

∙ 첫째와 둘째 목표는 전간기간(제1·2차 세계대전 사이)의 사회복지정책 목표와 다를 바 없음∙ 셋째는 보편주의와 ‘최적(optimum)’ 수분의 개념을 함축하고 있는데, 복지국가의 특징을 가장 잘 나타내고 있음

 

복지국가의 정의 요약

∙ 복지국가는 좁게는 사회서비스를 넓게는 시민의 복지를 위해 정부가 제공하는 모든 사회·경제적 서비스를 의미

∙ 복지국가는 제2차 세계대전 직후 ‘요람에서 무덤까지’의 보장을 지향하며 탄생

∙ 복지국가는 최저소득의 보장, 사회적 위험의 감소, 적정 수준과 보편주의적 혜택을 목적으로 함

  

복지국가의 유형

1.  전통적 유형

 

∙ 복지국가 자체가 현대 사회체제의 하나임

 

∙ 그러나 학자들은 이런 복지국가를 또 유형화시키고 있으며 대표적인 것이 Furniss-Tilton과 Esping-Andersen의 분류

 

∙ Furniss와 Tilton(1977)은 복지국가를 사회보장국가(the social security state)와 사회복지국가(the social welfare state)로 구분

 

∙ 전자는 지방분권의 전통 아래 단지 국민 최저(national minimum)만을 보장하는 국가(예: 영국) ∙ 후자는 유럽의 강력한 중앙집권의 전통을 유지하면서 소득, 재산 및 권력의 불평등을 제거하기 위해정부가 적극적으로 나서는 국가(예: 스웨덴)

 

∙ 이들에 의하면, 미국은 복지국가가 아니라 적극적 국가(positive state)로서 복지보다는 경제적 효율성과

시장을 중시하며 복지는 단지 시장에서 배제된 사람들을 위한 시혜적 또는 통제적 장치라고 할 수 있음

 

∙ Esping-Andersen(1990)은 복지자본주의를 세 가지 형태(three worlds of welfare capitalism)로 분류하였음

 

∙ 첫째는 자유주의 복지체제(the liberal welfare regime)로서 국가가 노동시장에서 적절한 소득을 획득하지 못하는 사람들(저임금 근로자, 국가 요보호대상자)을 대상으로 국민최저 수준의 복지급여를 제공함

 

∙ 복지대상자 선정에서 가장 중요한 기준은 구제 가치가 있는 빈민과 구제가치가 없는 빈민인데, 복지대상자의 근로유인을 강화시키기 위한 것임

∙ 사회복지시스템에서 자산조사가 있는 공공부조의 비중이 큰 대신 보편주의 급여 및 사회보험의 비중은 중간(보통) 수준임

∙ 사회복지의 소득 재분배 효과는 미미하며 전형적인 자유주의 복지체제는 미국임

 

∙ 둘째는 코포라티스트 복지국가(the corporatist welfare state) 또는 기독교민주주의 복지국가(Christian-Democratic Welfare State)로서 사회보장은 직업지위에 따른 소득보장 프로그램에 국한됨

 

∙ 즉 복지대상자가 공직자(Beamte), 사무직(Angestellte), 노동자(Arbeiter)와 같은 직업범주에 따라 구분∙ 국가는 이들이 직무 경력을 쌓아가도록 교육과 직업훈련을 적극 지원하고, 이들의 소득보장은 주로 사회보험을 통해 담보가 됨

∙ 소득보장 수준은 국민최저 이상임

∙ 여성의 노동시장 참여는 미온적이며, 가족의 부양능력이 소진되었을 때만 국가가 개입

∙ 사회복지 수준은 서유럽 내에서 중간급이며 독일이 대표적임

 

∙ 셋째는 사회민주주의 복지국가(the social democratic welfare state)인데, 사회적 평등과 전 국가적인 사회연대성의 제고를 위해 국가가 적극 개입함

 

∙ 조세, 임금격차 축소정책(임금연대성), 각종 복지급여, 적극적인 노동시장정책(직업훈련, 실업자를 내지 않는 기업에 대한 임금 보조 등) 등 각종 국가정책을 통해 소득의 평등이 확대되고 모든 시민들이 평균적인 생활수준을 향유함

 

∙ 복지급여는 서유럽 최고 수준이고 사회복지는 보편주의로 운용되고, 소득재분배 효과도 큼

 

∙ 스웨덴 등 스칸디나비아 국가들이 여기에 속함.

 

∙ Esping-Andersen이 복지국가를 이렇게 분류한 근거는 탈상품화점수(de-commodifi-cation score) 임∙임∙ 탈상품화점수란 연금, 건강보험, 실업보험과 같은 3대 사회보험에 있어서

① 최저 급여액의 평균 임금에 대한 비율

② 평균 급여액의 평균 임금에 대한 비율(소득대체율을 의미)

③ 급여 수급자격요건(가입기간)

④ 전체 재정 중 수급자 부담의 비중

⑤ 전체인구 중 실제 수급자의 비율을 점수로 매 긴 것

 

∙ 오스트리아, 벨기에, 네덜란드, 덴마크, 노르웨이, 스웨덴 등이 가장 높게 나옴

∙ 이탈리아, 일본, 프랑스, 독일, 핀란드, 스위스가 중간임

∙ 호주, 미국, 뉴질랜드, 캐나다, 아일랜드, 영국이 가장 낮게 나타남

∙ 세 번째 국가군을 복지국가라 하지 않고 복지체제(welfare regime)라 부른 것은 이들 국가를 복지국가라 할 수 없기 때문

∙ 이러한 유형화는 기본적으로 잔여적 복지와 제도적 복지 개념과 유사

∙ 즉, Furniss와 Tilton이 말한 적극적 복지국가와 Esping-Andersen이 말한 자유주의적 복지체제는 잔여적 복지에 대응되고, 나머지는 제도형 복지에 대응된다는 것

∙ 다만 제도적 복지를 보다 앞선 스칸디나비아형 복지국가와 독일과 같은 대륙형 복지국가로 재차 유형화시켜 각각 사회보장국가와 사회복지국가, 코포라티스트 복지국가와 사회민주주의적 복지국가로 부른 것

 

2. 새로운 유형

∙ Esping-Andersen의 복지자본주의 유형에 대한 학계의 반향은 매우 컸음

∙ 객관적인 지표인 탈상품화점수를 사용해 서구 복지국가를 과학적으로 유형화했기 때문임(이 때문에 그는 세계적인 학자가 되었음)

∙ 그러나 그의 복지국가 유형론(typology)은 완벽한 게 아님

∙ 일부 학자들은 Esping-Andersen이 젠더 요인을 분석대상에서 배제했다고 비판함

∙ 복지국가에서 나타나는 성차별 요인을 무시했다는 것

∙ 그러나 이보다 더 큰 약점은 개별 국가의 소속문제, 즉 특정 국가가 어떤 유형에 속하는가 하는 것∙ 미국이 전형적인 자유주의 복지체제이고, 독일이 코포라티스트 복지국가라는 것을 부인할 사람은 없음∙ 스웨덴을 사회민주주의 복지국가로 분류한 것도 맞음.

∙ 그러나 네덜란드, 스위스, 덴마크는 소속이 불분명하며 스페인, 포르투갈, 그리스 등 남유럽 국가도 소속이 모호함

∙ 더욱이 동아시아국가 들은 유럽 복지국가와는 전혀 다른 길을 걸었으며 Esping-Andersen의 복지국가유형으로는 설명이 되지 않음

∙ 이런 이유로 일부 학자들은 Esping-Andersen의 세 가지 유형을 넘어선 새로운 유형을 제시하였음∙ 남유럽 복지모델(the southern-european welfare model)과 공산주의 이후 복지모델  (the post-communist welfare model)이 새로운 유형이라고 할 수 있음

∙ 남유럽 복지모델은 지중해유형(the mediterranean type)이라고도 하는데, 스페인, 포르투갈, 이태리 등과

같은 남유럽 복지국가의 특성을 유형화한 것

∙ 공산주의 이후 복지모델은 공산주의 계획경제에서 시장경제로 이행한 동유럽, 러시아, 구소비에트연방에서 독립한 국가들의 사회복지 특성을 유형화한 것

∙ 동아시아 복지모델(the east asian welfare model) 또는 유교 모델(the confucian model)은 한국, 중국, 일본, 한국 등 동아시아국가를 모델로 한 것

 

3. 남유럽 복지모델

∙ Leibfried(1992)는 복지국가를 4가지 유형 스칸디나비아 유형, 비스마르크 유형, 앵글로색슨 유형, 라틴유형으로 구분

∙ 이중 라틴 유형을 제외한 세 유형은 Esping-Andersen의 복지국가 유형과 동일

∙ 즉, 스칸디나비아 유형은 사회민주주의 복지국가, 비스마르크 유형은 코포라티스트 복지국가, 앵글로색슨 유형은 자유주의 복지체제와 같다는 것

∙ 라틴 유형은 국민의 사회복지수급권을 법률로 확실하게 보장하고 있지 않고, 그 때문에 국민최저 개념도결여되어 있다는 것이 특징

∙ 스페인, 포르투갈, 이태리, 그리스, 프랑스 등이 여기에 속함

∙ Ferrera(1996)도 이와 유사하게 남유럽유형(southern-european type)을 제시했는데, 복지 급여에의 접근성,급여 조건, 복지재정, 사회보장 관리운영 등 네 기준에 의거, 서유럽 국가 중 가장 낮은 수준의복지국가로 분류

∙ Bonoli(1997)는 복지국가의 현실을 제대로 반영하지 못하고 있다는 이유로 Esping-Andersen의 탈상품화점수 접근방법 자체를 부정함

∙ 그 대신 그는 복지국가의 확장성(GDP 중 복지비가 차지하는 비율)과 복지국가의 재정 충당방식(사회복지재정수입 중 사회보험 보험료가 차지하는 비율)과 같은 비교적 단순한 계량적 지표를 사용해 복지국가를 영국, 유럽대륙 국가, 노르딕 국가, 남유럽 국가로 분류

∙ 이 중 전자 세 가지는 Esping-Andersen의 것과 거의 같음.

∙ 즉, 영국은 자유주의 복지체제, 유럽대륙 국가는 코포라티스트 복지국가, 노르딕 국가는 사회민주주의복지국가와 동일하며 여기에 남유럽 유형을 추가하였음

 

4. 공산주의 이후 러시아·동유럽 복지국가 유형

∙ 서구 복지국가와 확연히 차이가 나는 또 다른 복지국가 유형은 공산주의 이후 복지국가(the post-communist welfare state) 임임

∙ 동유럽국가, 러시아, 구 소비에트 연방에서 독립한 국가가 여기에 속함

∙ 이들 구 공산권 국가들이 복지국가를 지향하며 발전해 나간 과정은 서구 복지국가와는 전혀 다름∙ 공산주의 계획경제 시기 소련과 동유럽국가의 사회복지 수준은 상당히 높았음

∙ 공산주의 사회정책(communist social policies)은 상당한 수준(거의 모든)의 식품비와 임대료 보조, 완전고용, 상대적인 고임금, 무상의 보건의료, 교육 및 문화서비스를 포함

∙ 사회보장은 공적연금, 보건의료서비스, 가족급여와 같은 세 개의 큰 기둥(big pillars)과 근로자 복지급여 및 소비자보조와 같은 두 개의 큰 시스템으로 구성

∙ 공산주의 사회보장의 가장 큰 특징은 국유기업의 사회복지 역할이며 국유기업은 연금, 의료보험 등 사회보험의 재정을 모두 부담

∙ 유급 육아휴직과 아동수당의 비용도 부담했으며, 다양한 현물급여, 예컨대 난방용 연료, 식료품(주로 빵), 무상교육, 무상의료, 주택, 유치원, 유급휴가(국유기업 소유 휴양소 이용) 등도 제공

∙ 기업이 국가를 대신했다고 해도 과언이 아니며, 이런 점에서 기업은 근로자를 위한 하나의 마이크로 복지국가(a micro welfare state)였음

∙ 공산주의 붕괴 후 러시아와 동유럽국가 들은 인플레, 실업, 빈곤 등 과거 공산주의 체제에서는 경험하지 못했던 경제적 위기를 겪었음

∙ 새 정부의 정당성은 이러한 위기를 극복하기 위해 사회복지정책을 얼마나 잘 개혁하느냐에 좌우되었음

∙ 1990년대 중반 모든 동유럽국가 들은 새로운 사회복지정책을 구축하는 데 총력을 기울였으며 무엇보다 계획경제를 포기한 이상 정부의 재정지출을 최대한 줄여야 했음

∙ 대대적인 민영화로 국유기업의 복지국가 역할도 더 이상 지속될 수 없었음

∙ 이들 국가가 추진한 복지개혁의 기본 방향은 매우 유사

∙ 그것은 민영화(privatization of provisions), 위기의 개인책임화(individualization of risks), 현물급여의 현금급여화(mone-tarization of access)로 요약됨

∙ 사회보장 전반에 사회보험 원칙(보험료 분담으로 재정충당)이 적용되고, 연금 부문에서 민영화와 급여의 분화(differentiation부과방식연금과 적립방식 연금으로의 분화)가 일어남

∙ 보건의료 분야에서는 분권화된 공공/민간 믹스체제(a decentralized public/private mix, 공공의료와 민간의료의 공존, 정부와 민간의 재정분담)가 구축됨

∙ 그 밖에 가족수당이 삭감되었고, 극빈층을 위한 공공부조가 신설되었음

∙ 그 결과 동유럽국가의 복지시스템은 국가가 국민의 모든 사회적 욕구를 책임지는 사회주의적보편주의 복지에서 사회보험과 민영화가 핵심인 서구 복지국가와 유사한 형태로 변모됨

∙ 러시아와 동유럽국가는 공산주의 계획경제체제에서 자본주의적 시장경제로 이행했다는 것을 근거로

Deacon(2000)과 Ferge(2001)는 공산주의 이후 복지모델(the post-communist welfare model)로불렀음로불렀음

∙ 하지만 이 모델은 부정적으로 보는 견해도 있음

∙ 그 이유는 동유럽국가의 복지개혁 이후 보건의료 부문의 유사성은 나타났지만 그렇다고 하나의 모델로 간주할 정도로 특별하지는 않다는 것이 이유라고 할 수 있음

∙ 러시아와 동유럽국가의 복지국가를 서구 복지국가와 차별화해 하나의 독립적인 복지모델로 규정하는 데 있어 가장 큰 장애는 구 공산권국가들이 단행한 복지개혁 이후의 모습이 서유럽 복지국가와 상당히 유사하다는 사실임

∙ 공산주의 이후 복지모델을 주장한 Deacon과 Ferge도 구 공산권 국가의 복지시스템이 유럽모델, 즉Esping-Andersen(1990)이 말한 비스마르크 복지체제(the Bismarckian welfare system)와 유사하다는 점을 인정했음

∙ 정리하면 구 공산주의 국가들이 서구 복지국가와는 다른 경로를 거쳤지만, 결과적으로는 비슷한 상태에 도달했다는 것

∙ 한편 Fenger(2007)는 공산주의 이후 복지모델에서 한 걸음 더 나아가 구 공산권 복지국가를 사회복지 수준별로 세 가지로 유형화하였음

∙ 여기서 말하는 사회복지 수준이란 보건의료, 교육, 사회복지 지출(GDP 대비), 사회보험료, 세율, 불평등, 여성의 노동참여, 경제성장, 인플레, 영아사망률, 기대수명, 실업 등을 점수화한 사회복지 점수를 말함

 

∙ 첫째, 구 소비에트 유형으로서 러시아, 벨로루시, 에스토니아, 라트비아, 리투아니아, 우크라이나가 여기에 속함

∙ 사회복지점수가 보수주의적-코포라티스트 복지국가유형(the conservative corporatist type), 즉 오스트리아, 벨기에, 프랑스, 독일, 그리스, 이탈리아, 네덜란드, 스페인보다 낮음

∙ 보수주의적-코포라티스트 복지 국가는 사회민주주의 복지국가에 비해 사회복지점수가 낮음

 

∙ 둘째, 공산주의 이후 유럽 유형으로서 불가리아, 크로아티아, 체코, 헝가리, 폴란드, 슬로바키아를 포함함∙ 기본적으로 구 소비에트 유형과 유사하며, 단 경제 성장과 인플레 상황, 사회복지 수준이 구 소비에트유형보다 양호하고, 평등지향적임

 

∙ 셋째, 복지국가를 지향하는 발전도상 복지국가 유형으로서 그루지야, 루마니아, 몰도바가 여기에 속함∙ 사회복지 관련 지수가 가장 낮고 영아사망률이 높으며 평균수명이 가장 낮음

 

요약정리

1. 복지국가의 정의

∙ 복지국가는 좁게는 사회서비스를 넓게는 시민의 복지를 위해 정부가 제공하는 모든 사회·경제적 서비스를 의미
∙ 복지국가는 제 2차 세계대전 직후 ‘요람에서 무덤까지’의 보장을 지향하며 탄생

2. 복지국가의 유형

∙ 전통적 유형 : 자유주의 복지국가, 코포라티스트 복지국가, 사회민주주의 복지국가

∙ 새로운 유형 : 남유럽 복지모델, 공산주의 이후 복지모델, 동아시아 복지모델, 유교 모델